Région Lorraine - Appel d'un jugement de la chambre régionale des comptes Grand Est - n° S-2019-2406

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 21 décembre 2018 au greffe de la chambre régionale des comptes Grand Est, par laquelle Mme X, comptable de la région Lorraine, a élevé appel du jugement n° 2018-0014 du 12 octobre 2018 qui l’a constituée débitrice envers ladite région des sommes de 2 000 € au titre de l’exercice 2011 (charge n° 2), de  19 316,80 € au titre de l’exercice 2012 (charge n° 2), de 2 000  € au titre  de l’exercice 2013 (charge n° 2), de 33 404 € au titre de l'exercice 2011 (charge n° 3), de 50 106 € au titre de l'exercice 2012 (charge n° 3), de 50 106 € au titre de l'exercice 2013 (charge n° 3), augmentées des intérêts de droit calculés à compter du 22 février 2016 ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu le code général des collectivités territoriales, et notamment son article D. 1617-19 ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique en vigueur au cours des exercices 2011 et 2012, et notamment ses articles 12 et 13 ;

Vu le décret n° 2012-1246 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, et notamment ses articles 19 et 20 ;

Vu le rapport de M. Laurent MICHELET, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 511 de la Procureure générale du 2 septembre 2019 ;

Entendu lors de l’audience publique du 26 septembre 2019, M. Laurent MICHELET, conseiller maître, en son rapport, Mme Flavie Le SUEUR, substitute générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître, réviseure, en ses observations ;

1. Attendu que par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Grand Est a constitué Mme X débitrice envers la région Lorraine, d’une part, des sommes de 2 000 € au titre de l’exercice 2011, de 19 316,80 € au titre de l’exercice 2012, de 2 000 € au titre de l’exercice 2013, à raison du paiement de rémunérations à des agents vacataires   en l’absence des pièces justificatives requises (charge n° 2), d’autre part, des sommes de 33 404 € au titre de l'exercice 2011, de 50 106 € au titre de l'exercice 2012 et de 50 106 € au titre de l'exercice 2013, pour avoir payé des indemnités à un agent sans avoir disposé des pièces justificatives requises (charge n° 3) ;

Sur la charge n° 2

2. Attendu que, de 2011 à 2013, Mme X a payé les salaires de trois agents vacataires en l’absence de décisions individuelles de recrutement, les contrats initiaux ou avenants ayant été établis postérieurement à l’émission des mandats ; qu’en outre, ces contrats postérieurs aux paiements ne faisaient pas référence à une délibération autorisant le recrutement des vacataires ;

3. Attendu que la chambre régionale des comptes Grand Est a considéré que « laresponsabilité du comptable public s’apprécie à la date du paiement et qu’en procédant au paiement de la rémunération de trois agents vacataires sans avoir disposé des pièces justificatives prévues à la rubrique 21011 de l’annexe I de l'article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, Mme X a commis un manquement de nature à engager sa responsabilité personnelle et pécuniaire » ; que la chambre a ensuite considéré qu’en l’absence de référence à une délibération autorisant le recrutement, la dépense était dépourvue de fondement juridique, et donc indue ; qu’en conséquence, le manquement de la comptable avait causé un préjudice financier à la région Lorraine ;

4. Attendu que la requérante fait grief au jugement entrepris d’avoir déduit le caractère indu de la dépense et donc le préjudice financier découlant du manquement qui lui est reproché, de la seule absence d’un visa, anomalie formelle qui n’est pas de nature à priver de caractère légal les décisions de recrutement ; qu’elle soutient que, le comptable ne pouvant se faire juge de la légalité ni de la qualité de la rédaction des actes, le préjudice ne pouvait se déduire de cette simple absence de visa ; que la délibération qui aurait dû être visée existait et que son absence n’était au demeurant pas relevée par le réquisitoire du ministère public ; qu’elle soutient donc que les dépenses étaient juridiquement fondées et demande en conséquence à la Cour de reconnaître que le manquement constaté n’a pas entraîné de préjudice financier pour la collectivité ; que sa requête et les moyens à l’appui tendent donc à l’infirmation du jugement en ce qu’il a, en l’espèce, constaté un préjudice financier et dès lors mis à sa charge un débet au titre de chacun des exercices 2011 à 2013 ;

5. Attendu qu'il n’est pas contesté par la requérante qu’un manquement a été commis, les rémunérations ayant été versées en l’absence des pièces justificatives exigées par la réglementation en vigueur ;

6. Attendu que la rubrique 21011 de l’annexe I mentionnée à l’article D. 1617-19 susvisé du code général des collectivités territoriales prévoit en effet que le comptable doit disposer, à l’appui du paiement de dépenses de cette nature, des pièces justificatives suivantes : « un acte d’engagement mentionnant : la référence à la délibération créant l’emploi ou autorisant l’engagement pour les agents des services publics industriels et commerciaux, les contrats aidés ou les vacataires ; l’identité de l’agent, la date de sa nomination, les modalités de recrutement et les conditions d’emploi, le taux horaire ou les modalités de la rémunération » ; que le réquisitoire du procureur financier n° 2016-10 du 10 février 2016, en citant ce paragraphe de la nomenclature et en rappelant l’exigence de référence à une délibération autorisant le recrutement, mentionnait bien, non seulement la nécessité d’une décision de recrutement, mais également le fait que celle-ci devait faire référence à la délibération autorisant ce recrutement ; que, contrairement à ce que soutient la requérante, la charge soulevée par le réquisitoire visait donc le défaut de production, à l’appui des paiements incriminés, de pièces justificatives respectant l’ensemble des conditions précitées posées par la réglementation ;

7. Attendu que la requérante fait grief au jugement de s’être fondé, pour établir l’existence d’un préjudice financier causé par le manquement précité, sur la seule omission dans les visas des décisions individuelles de recrutement, de la délibération requise ; que, selon elle, de simples omissions dans les actes administratifs ne sont pas de nature à en affecter la légalité et que le préjudice financier ne peut se déduire de la seule absence d’un visa, d’autant que la délibération fondant juridiquement les dépenses en cause existait ; 

8. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé ou non un préjudice financier à l'organisme concerné, il appartient au juge des comptes d’apprécier si la dépense était effectivement due ; qu’en l’espèce, non seulement les décisions individuelles de recrutement ou les avenants aux décisions n’existaient pas encore lors du paiement des rémunérations incriminées, mais les décisions prises ultérieurement ne faisaient pas référence à une délibération autorisant lesdits recrutements ; que la délibération n° 58-2008 des 25 et 26 juin 2008 produite par l’appelante à l’appui de sa requête et qui, selon elle, constituerait le fondement juridique des dépenses, a pour seul objet d’établir un nouveau régime indemnitaire pour les agents de la région Lorraine et n’autorise nullement le recrutement de vacataires ; qu’ainsi, l’assemblée délibérante n’a pas exprimé la volonté de recruter ces vacataires ; qu’en conséquence, il se trouve confirmé que la dépense était dépourvue de fondement juridique et que, comme l’a jugé à bon droit la chambre régionale, l’absence, dans les décisions individuelles, de visa  d’une délibération autorisant le recrutement était révélatrice de cette absence de fondement juridique ; que le moyen tiré d’une simple omission de visa, la délibération requise ayant bien été prise, manque en fait ;

9. Attendu que les moyens de l’appelante relatifs à la charge n° 2 doivent donc être rejetés ;

Sur la charge n° 3

10. Attendu que Mme X a payé, au cours des exercices 2011 à 2013, une indemnité à un agent de l’Etat détaché auprès de la région sur la base d’un arrêté individuel d’attribution signé par le président du conseil régional de Lorraine, en date du 20 juillet 2009 ; que cette indemnité, d’un montant mensuel de 4 175,50 € était destinée à maintenir la rémunération antérieure dudit agent ; que cet arrêté vise la délibération du conseil régional n° 58-2008 des 25 et 26 juin 2008 portant régime indemnitaire des agents du siège du conseil régional ;

11. Attendu que la chambre régionale des comptes Grand Est a considéré que « la délibération du Conseil régional du 25 juin 2008 ne fixe pas la nature, les taux d’attribution et le taux moyen de l’indemnité versée à l’agent concerné, qu’elle ne permet pas le versement d’une indemnité différentielle aux nouveaux agents placés en position de détachement et qu’elle se limite à permettre le maintien à titre individuel au fonctionnaire concerné du montant indemnitaire dont il bénéficiait en application des dispositions réglementaires antérieures, si l’application des nouvelles règles conduit à une baisse de ses revenus, dispositions qui ne sont pas   applicables à la situation de l'agent concerné » ; qu’en conséquence, la chambre a jugé que   Mme X, en payant les indemnités sur la base de cette délibération l’avait fait en l’absence des pièces justificatives prévues par la nomenclature, et que, faute de volonté exprimée par l’assemblée délibérante, ce manquement avait causé un préjudice financier à la région Lorraine ;

12. Attendu que la requérante demande à la Cour de constater l’absence de manquement et à titre subsidiaire, de constater l’absence de préjudice financier pour la région Lorraine ;

Sur le manquement

13. Attendu que la requérante indique que la rubrique 210223 de la nomenclature des pièces justificatives dispose que les pièces justificatives exigées lors d’un premier paiement d’une telle dépense sont une « d écision de l'assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités » et « une décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » ; que cette rubriqueconstitueun sous-ensemble de la rubrique 21022 - « pièces particulières » pour laquelle il est spécifié : « ces pièces doivent être produites, en tant que de besoin, et à chaque changement des droits de l'agent » ; que le fait générateur des dépenses incriminées trouvait son origine dans un arrêté pris en 2009 et qu’elle n’avait donc pas effectué le premier paiement de cette indemnité ; qu’il n'y avait pas eu de changement dans les droits de l'agent concerné ; que la chambre régionale des comptes n'a pas pris en compte le fait que l'arrêté indiquait un montant fixe de prime et ne prévoyait pas d'évolution et que, de ce fait, la paie de l’agent concerné « n'avait pas à faire l'objet d'un visa nouveau, au cours du temps » ; que la chambre a donc commis une erreur de droit en exigeant de la comptable un contrôle de pièces qu’elle n’avait pas à réaliser ;

14. Attendu qu'aux termes de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011: « [...] les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière [...] de dépenses [...] dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique. La responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors [...] qu'une dépense a été irrégulièrement payée [...] » ;

15. Attendu qu'aux termes de l’article 12 susvisé du décret n° 62-1587 du 30 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique : « les comptables sont tenus d'exercer [...] B. - En matière de dépenses, le contrôle : [...] de la validité de la créance dans les conditions prévues à l’article 13 ci-après » ; qu’en vertu de l’article 13 du même texte : « En   ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur : [...] la production des justifications » ; qu'aux termesde l’article 19 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 , « le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : 2° S’agissant des ordres de payer ... d) de la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 » ; que ce contrôle porte notamment sur la production des pièces justificatives ;

16. Attendu que la rubrique 210223 de l’annexe I prévue à l’article D. 1617-19 du CGCT qui, comme le soutient la requérante, constitue un sous-ensemble de la rubrique 21022, dispose, pour ce qui concerne le paiement de primes et indemnités, qu’un certain nombre de pièces justificatives « doivent être produites en tant que de besoin et à chaque changement des droits de l’agent » ; que parmi ces pièces, sont notamment exigées : « 1. Décision de l'assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités ; 2. Décision de l'autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent » ; qu’il résulte de cette rédaction que le comptable doit disposer de ces pièces, non seulement lors du premier paiement, ou à l’occasion d’un changement ultérieur de la situation de l’agent, mais « en tant que de besoin », c’est-à-dire que le comptable doit pouvoir à tout moment s’assurer de la cohérence du mandat avec ces pièces, et donc de leur existence et de leur validité ; que, l’article D. 1617-19 susvisé déterminant, non pas les contrôles exigés des comptables, mais les pièces justificatives exigibles des ordonnateurs pour contrôler les paiements, s’il est normal que l’ordonnateur ne les produise qu’à l’occasion du premier mandat de paiement ou du mandat qui suit un changement dans les droits financiers de l’agent, ces pièces doivent pouvoir être vérifiées à tout moment, et notamment lorsqu’un nouveau comptable prend en charge un mandat de paiement de primes et indemnités ; qu’au demeurant, les dispositions des décrets précités qui prévoient que le contrôle porte « sur la production des justifications », ou « sur la production des pièces justificatives », sans préciser que le contrôle ne se ferait qu’au premier paiement ou lors d’un changement de situation, n’autorisent pas une autre interprétation ; qu’ainsi, le moyen selon lequel il ne se serait agi ni de premiers paiements, ni de paiements faisant suite à un changement de situation de l’intéressé est inopérant ;

Sur le préjudice financier

17. Attendu que la requérante considère que le comptable qui a effectué le premier paiement disposait de la délibération n° 58-2008 des 25 et 26 juin 2008 qui était une délibération de principe sur le régime indemnitaire des agents affectés au siège de la région, ainsi que de l’arrêté individuel de l’agent concerné ; que « l'article 1 de l'arrêté fait référence au régime indemnitaire du corps d'origine de l’agent et confirme ainsi la volonté par l’ordonnateur de payer l’indemnité en cause » ; que la région aurait fait une interprétation différente de la chambre régionale des comptes, ce dont attesterait un courrier du président du conseil régional qui affirme que la prime différentielle a simplement maintenu la rémunération antérieure de l’agent « comme cela est communément appliqué dans ces cas-là » , ce courrier « réaffirmant la volonté de payer cette prime » et « confirmant ainsi l’absence de préjudice de la Région » ;

18. Attendu que, pour déterminer si le paiement irrégulier d’une dépense par un comptable public a causé ou non un préjudice financier à l'organisme concerné, il appartient au juge des comptes d’apprécier si la dépense était effectivement due et donc, si elle était ou non dépourvue de tout fondement juridique ;

19. Attendu que l’article 13 de la délibération du conseil régional de Lorraine des 25 et 26 juin 2008 relatif au « maintien du montant indemnitaire antérieur » dispose que « conformément à l'article 88 de la loi n° 84-55 du 26 janvier 1984 modifiée, si l'application de nouvelles dispositions relatives au régime indemnitaire conduit, pour l'ensemble des indemnités et primes susvisées, à verser un montant indemnitaire inférieur à celui perçu antérieurement, les fonctionnaires territoriaux concernés, et déjà présents au Conseil régional de Lorraine, peuvent conserver ce dernier à titre individuel (..) ».

20.  Attendu que l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 dispose que « l’assemblée délibérante de chaque collectivité territoriale ou le conseil d'administration d'un établissement public local fixe les régimes indemnitaires dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services   de l'État (...) L'assemblée délibérante de la collectivité territoriale ou le conseil d'administration de l'établissement public local peut décider de maintenir, à titre individuel, au fonctionnaire concerné, le montant indemnitaire dont il bénéficiait en application des dispositions réglementaires antérieures, lorsque ce montant se trouve diminué soit par l'application ou la modification des dispositions réglementaires applicables aux services de l'État servant  de référence, soit par l'effet d'une modification des bornes indiciaires du grade dont il est titulaire » ;

21. Attendu qu’il résulte de ce qui précède que l’assemblée délibérante a entendu, en cohérence avec l’article 88 précité de la loi du 26 janvier 1984, mettre en place un dispositif visant à éviter une baisse de rémunération qui résulterait du nouveau régime indemnitaire qu’elle institue pour les seuls fonctionnaires territoriaux déjà présents au sein de la collectivité, et non pour des fonctionnaires de l’Etat qui seraient ultérieurement détachés auprès de       celle-ci ; qu’elle n’a donc manifesté aucune volonté d’autoriser le versement de l’indemnité différentielle incriminée ; qu’aucun acte du président du conseil régional, ordonnateur des dépenses, ne peut se substituer à la manifestation expresse de la volonté de l'assemblée délibérante ; qu’il n’appartient pas davantage audit président d’interpréter, a posteriori , une délibération qui fixe les droits des agents déjà présents au sein de la collectivité comme accordant à un agent de l’Etat ultérieurement détaché auprès d’elle le bénéfice d’une prime différentielle ; qu’ainsi, le moyen manque en droit et en fait et doit être rejeté ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article unique. – La requête de Mme X est rejetée.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance, Mme Catherine DÉMIER conseillère maître, M. Yves ROLLAND, conseiller maître et  Mme Dominique DUJOLS, conseillère maître.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

Aurélien LEFEBVRE

Jean-Yves BERTUCCI

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.