Communauté d'agglomération de la Roche-sur-Yon (Vendée) - Appel d'un jugement de la chambre régionale des comptes Pays de la Loire - n° S-2019-2570

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 31 mai 2018 au greffe de la chambre régionale des comptes     Pays de la Loire, par laquelle M. Sébastien HEINTZ, procureur financier près la chambre régionale des comptes Pays de la Loire, a élevé appel du jugement n° 2018-006 du 5 avril 2018 de ladite chambre régionale qui, au titre des charges n° 3, 4 et 5, n’a pas engagé la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X et de M. Y, comptables successifs de la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et notamment le réquisitoire du procureur financier n° 2017-19 du 14 novembre 2017 ;

Vu le mémoire en défense de MM. X et Y en date du 28 juin 2018 ;

Vu le code général des collectivités territoriales et notamment ses articles L. 5211-4-1 et D. 1617-19 ;

Vu le code des juridictions financières et notamment son article R. 242-13 ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et notamment ses articles 88 et 111 ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu les observations de M. X enregistrées au greffe de la Cour des comptes le 13 mai 2019 ;

Vu les observations de M. Y enregistrées au greffe de la Cour des comptes les 14 mai et 14 octobre 2019 ;

Vu le rapport de M. Jérôme-Michel MAIRAL, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 271 du 3 mai 2019 et n° 620 du 11 octobre 2019 ;

Entendu lors de l’audience publique du 17 octobre 2019, M. Jérôme-Michel MAIRAL, conseiller maître, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE avocate générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré Mme Catherine DÉMIER, conseillère maître, réviseure, en ses observations ;

1. Attendu que, par le réquisitoire susvisé du 14 novembre 2017 (charges n° 3, 4 et 5), le procureur financier a fait grief à M. X, au titre de l’exercice 2013, et à   M. Y, au titre des exercices 2014 et 2015, d’avoir procédé au paiement d’une prime sans disposer de la pièce justificative imposée par la nomenclature définie à l’annexe I prévue par l’article D. 1617-17 susvisé du code général des collectivités territoriales, ni de ce fait des éléments leur permettant d’en contrôler l’exacte liquidation ; que le jugement entrepris n’a toutefois pas retenu de charge à ce titre à l’encontre des deux comptables mis en cause ;

2. Attendu que l’appelant demande à la Cour d’annuler le jugement dans ses dispositions relatives aux charges n° 3, 4 et 5, la chambre régionale ayant omis de discuter l’un des griefs susmentionnés, et d’évoquer au fond l’affaire, en état d’être jugée ;

3. Attendu qu’à défaut d’annulation, l’appelant demande à la Cour d’infirmer le jugement en ce qu’il n’a pas retenu de manquement et prononcé de débet à l’encontre des comptables successifs ;

Sur la régularité de la procédure suivie en première instance

4. Attendu que le requérant fait valoir que le réquisitoire susvisé énonçait deux griefs distincts, l’un portant sur le défaut de contrôle par les comptables de la production des pièces justificatives exigées à l’annexe I du code général des collectivités territoriales, l’autre leur reprochant de ne pas avoir, de ce fait, disposé au moment du paiement des mandats litigieux, des éléments leur permettant de contrôler l’exacte liquidation de la dépense ; que le jugement entrepris n’évoque ni ne discute selon lui le premier grief ;

5. Attendu que selon l’appelant, le défaut de motivation ou de discussion des arguments, y compris du ministère public, doit conduire à l’annulation du jugement attaqué qui ne saurait avoir valablement statué de manière seulement implicite sur tout ou partie d’une présomption de charge ; qu’en effet, le simple exposé des arguments n’est pas de nature, en l’absence de leur discussion, à répondre aux conditions de motivation imposées par les textes ;

6. Attendu que, dans leurs mémoires en défense susvisés, les comptables allèguent que seul le grief tenant au défaut de contrôle des pièces justificatives aurait été soulevé, tant dans le réquisitoire que dans les conclusions du procureur financier ; que le second grief portant sur le contrôle de l’exacte liquidation en serait le prolongement naturel ; que la chambre régionale des comptes n’aurait discuté dans le jugement entrepris que ce second grief au motif qu’elle avait implicitement réfuté le premier et que cette décision impliquait nécessairement que le second grief fût aussi rejeté ; qu’il s’ensuit qu’il n’est pas contesté par les comptables mis en cause que le premier grief a certes été évoqué dans le jugement, mais n’a nullement été discuté en tant que tel ;

7. Attendu qu’en vertu des dispositions de l’article R. 242-13 susvisé du code des juridictions financières, le jugement motivé, statue sur chacun des griefs du réquisitoire et sur les observations des parties auxquelles il a été notifié ; que si le réquisitoire aurait gagné en clarté en exposant chacun des griefs dans un paragraphe distinct, il n’est pas contestable pour autant  que ledit réquisitoire comportait bien deux griefs ; qu’en omettant de discuter l’un des griefs soulevés par le ministère public, relatif à l’obligation pour les comptables de se conformer aux dispositions de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales, la chambre a entaché son jugement d’irrégularité ; qu’il s’ensuit que ledit jugement doit être annulé en ses dispositions relatives aux charges n° 3, 4 et 5 ;

8. Attendu que l’affaire étant en état d’être jugée, il y a lieu pour la Cour de l’évoquer et de statuer sur le réquisitoire du procureur financier du 14 novembre 2017 ;

Sur la régularité de la procédure suivie en appel

9. Attendu que, dans ses observations susvisées, déposées le 14 octobre 2019, M. Y souligne que l’instruction concernant la présente instance a fait l’objet d’un rapport initial puis d’un rapport complémentaire, établis par le même rapporteur ; que cette circonstance serait selon lui peu propice « à une instruction à charge et à décharge, une approche impartiale et à l’égalité des chances » ;

10. Attendu que, dès lors que les écritures des parties sont visées, analysées et discutées par la Cour sans qu’elle soit liée par les propositions du rapporteur, tant au cours de l’audience publique que dans le cadre du délibéré, la circonstance que le même rapporteur ait été    chargé de reprendre pour la compléter l’instruction de l’affaire, postérieurement au dépôt d’observations présentées par les comptables au vu de son rapport initial, est sans incidence sur l’impartialité et la régularité de la procédure ;

Au fond 

Sur les conséquences à tirer pour les comptables du contrôle de légalité

11. Attendu que dans le cadre de leur mémoire en défense susvisé du 28 juin 2018, les comptables mis en cause soutiennent qu’il leur serait fait grief, tant dans le réquisitoire que dans les conclusions du procureur financier, d’avoir déféré à une délibération illégale et/ou «  non exécutoire  », alors qu’il n’entre pas dans leur office de pratiquer un contrôle de légalité interne sur les actes administratifs qui leur sont soumis ; qu’à ce titre, un comptable public ne peut s’opposer à une décision exécutoire quand bien même celle-ci aurait clairement souhaité déroger à la règlementation ; qu’au demeurant, contrairement à ce que soutiendrait le procureur financier, la délibération précitée était bien exécutoire au sens de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales ;

12. Attendu néanmoins que le caractère exécutoire d’une délibération ne fait pas obstacle à ce que le comptable suspende le paiement en présence d’une pièce qu’il estime insuffisante ; qu’il apparaît, sur le fond, que le défaut de contrôle de légalité, non seulement ne figure pas parmi les griefs soulevés par le réquisitoire ou exposés dans les conclusions du procureur financier, mais que celui-ci observe au contraire, dans lesdites conclusions, que l’argument tiré de l’impossibilité d’exiger du comptable l’exercice d’un contrôle de légalité est inopérant  car «  le réquisitoire précisait justement qu’il n’appartenait pas au comptable de s’interroger sur le régime juridique applicable mais seulement d’exiger les pièces justificatives requises [par la nomenclature] en matière de primes et indemnités  » ; qu’il s’ensuit qu’en l’absence de tout grief formulé sur ce point, le moyen présenté par les comptables manque en fait et doit être écarté ;

13. Attendu qu’à titre subsidiaire, les comptables mis en cause soutiennent qu’en l’absence d’observation antérieure du contrôle de légalité et du contrôle juridictionnel, ils n’avaient a priori aucune raison de remettre en cause le dispositif de la prime annuelle en vigueur depuis 2010 à La Roche-sur-Yon Agglomération ;

14. Attendu le juge des comptes ne saurait être lié par les appréciations des autorités chargées du contrôle de légalité, ni par celles résultant de contrôles juridictionnels antérieurs ; que ce moyen est donc inopérant ;

Sur les manquements reprochés aux comptables

15. Attendu qu’au titre des charges n° 3, 4 et 5 soulevées dans son réquisitoire susvisé, le procureur financier relevait que M. X, comptable de la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon pour l’exercice 2013, et M. Y, comptable pour les exercices 2014 et 2015, avaient versé une prime dite « prime annuelle » à des agents de la communauté d’agglomération, pour des montants respectifs de 150 171,14 € en 2013, 186 521,24 € en 2014 et 239 008,90 € en 2015, sans disposer au moment des paiements d’une pièce justificative exigée en vertu de l’annexe prévue par l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales ; que le paiement de cette prime était  en effet, selon lui, subordonnée à la production des pièces mentionnées à  la rubrique 210223  «  primes et indemnités  » de l’annexe I précitée ; que, selon cette rubrique, devait être produite à l’appui des mandats une «  décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités  » ; qu’en l’espèce, les comptables ne disposaient au moment des paiements que d’une délibération de l’assemblée délibérante en date du 30 mars 2010, qui ne semblait pas remplir les conditions prévues à l’annexe I précitée ; qu’en présence de pièces justificatives insuffisantes, les comptables auraient dû suspendre les paiements ;

16. Attendu que le dispositif de la délibération du 30 mars 2010 se borne à constater que «  le conseil d’agglomération […] décide l’institution de la prime annuelle pour l’ensemble du personnel avec effet dès cette année ; autorise le Président à prendre toutes les dispositions nécessaires à sa mise en œuvre  » ; qu’aucune autre précision n’est fournie quant aux caractéristiques de la prime ; qu’en particulier, les «  conditions d’attribution  » et le «  taux moyen des indemnités  » ne sont pas indiqués, contrairement à ce qu’exige la nomenclature précitée ; qu’au vu des éléments du dossier, aucune autre délibération n’est intervenue ultérieurement, qui eût pu compléter la délibération initiale sur ces points ; 

17. Attendu que les comptables mis en cause allèguent, dans leurs mémoires en défense susvisés, que le procureur financier, dans le cadre du réquisitoire et de ses conclusions, aurait indûment opéré une distinction entre l’exposé des motifs et le dispositif de la délibération précitée ; que ce faisant, il n’aurait pas pris en considération certains éléments figurant dans les motifs qui eussent permis de considérer que la délibération respectait les exigences posées par la nomenclature ;

18. Attendu toutefois qu’à supposer que l’on confère auxdits motifs la même valeur juridique qu’au dispositif de la délibération, les seules informations supplémentaires qu’ils apportent tiennent, d’une part, à la circonstance que «  cette indemnité est instituée en application de l’article 111 de la loi […] du 28 janvier 1984  », d’autre part, au fait qu’il est proposé «  dans un souci d’équité entre les agents de la Communauté d’agglomération d’étendre cette application [de la prime annuelle] à l’ensemble du personnel dans les conditions de versement négociées collectivement au sein de la ville de la Roche-sur-Yon  » ;

19. Attendu que l’invocation de l’article 111 de la loi du 28 janvier 1984 permet de conclure que la prime ne peut concerner que des agents ayant bénéficié d’avantages statutaires préalablement à l’entrée en vigueur des lois de décentralisation et ne saurait trouver à s’appliquer à l’ensemble du personnel d’un établissement public de coopération intercommunale créé au 1 er janvier 2010 ; que la seconde information est trop imprécise pour qu’il soit possible d’y discerner la définition d’un taux moyen ou de conditions d’attribution de la prime, comme l’exige la nomenclature des pièces justificatives précitée ;

20. Attendu que dans leurs mémoires en défense susvisés, les comptables soutiennent que, quand bien même la délibération du conseil d’agglomération du 30 mars 2010 ne satisferait pas en la forme auxdites conditions, le fait qu’elle renvoie, même de manière générale, à des documents qui leur ont permis ex post de liquider la prime, démontre que l’ensemble des éléments exigibles au titre de la nomenclature existaient et pouvaient être reliés à la délibération litigieuse ; qu’il n’y aurait donc pas eu de manquement de leur part au titre du contrôle des pièces justificatives ;

21. Attendu néanmoins qu’à supposer que les comptables aient pu rassembler par la suite des éléments leur permettant de vérifier la liquidation de la prime, cela demeure sans incidence sur l’appréciation du respect de leur obligation de contrôle de la production des pièces justificatives qui devaient être jointes à l’appui des paiements ; qu’il s’ensuit que leur argument doit donc être écarté et que leur responsabilité personnelle et pécuniaire doit être engagée pour défaut de contrôle de la production des pièces justificatives exigibles en vertu de la réglementation précitée ;

22. Attendu que le procureur financier soulevait un second grief au titre des charges n° 3, 4 et 5 dans le réquisitoire susvisé, fondé sur le fait que les deux comptables qui ne disposaient pas, au moment du règlement des mandats litigieux, d’une décision de l’assemblée délibérante fixant explicitement la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen de la prime,  n’avaient donc pu contrôler l’exacte liquidation de la dépense ; que, ce faisant, ils auraient manqué aux obligations qui leur incombaient au titre du 2°) de l’article 20 du décret du  7 novembre 2012 susvisé ;

23. Attendu que les comptables soulignent que la délibération précitée du 30 mars 2010 exprime clairement la volonté de l’assemblée délibérante de maintenir leur régime indemnitaire antérieur aux personnels de la commune de La Roche-sur-Yon transférés à l’agglomération, conformément à l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 susvisée ; que, par ailleurs, la même délibération dispose que, dans un souci d’égalité entre les agents de l’agglomération, «  l’application de la loi est étendue à l’ensemble des personnels dès 2010  » ; que, de manière plus précise, la délibération «  décide l’institution de la prime annuelle pour l’ensemble du personnel dans les conditions de versement négociées collectivement au sein de la ville de   La Roche-sur-Yon  » ; que, dans ce contexte, les comptables auraient considéré que « les règles et le dispositif en vigueur à la commune de La Roche-sur-Yon s’appliquaient  mutatis mutandis   au personnel de l’agglomération sans aucune ambiguïté puisque ladite délibération exprime clairement la volonté d’étendre l’application du régime indemnitaire à l’ensemble du personnel dans les conditions de versement négociées collectivement au sein de la commune ; qu’à ce titre, même si la délibération du 30 mars 2010 ne permettait pas en  elle-même de calculer les montants de prime, ils disposaient néanmoins des moyens d’exercer le contrôle de la liquidation sur la base d’une délibération de la commune de La Roche-sur-Yon du 11 décembre 1985 instituant la prime individuelle, d’une seconde délibération approuvant le protocole d’accord n° 1 du 15 mai 1991, d’un avenant en date du 21 octobre 2012, du protocole d’accord n° 2 du 1 er février 1994 et son avenant du 18 juin 1996 et d’une fiche méthodologique de calcul de prime produite par l’ordonnateur ;

24. Attendu que si la délibération du 30 mars 2010 précitée mentionne l’instauration d’une prime « dans les conditions de versements négociées collectivement au sein de la ville de       La Roche-sur-Yon », ces dispositions imprécises ne permettent pas de déterminer de manière indiscutable les conditions d’attribution de la prime et le taux applicable ; que si les comptables invoquent un ensemble de pièces relatives au régime indemnitaire applicable au personnel de la commune de La Roche-sur-Yon, ils ne soutiennent nullement que ces documents auraient été annexés à la délibération précitée du conseil d’agglomération ; qu’à défaut, ils ne disposaient pas, à l’appui des paiements, de pièces suffisantes pour contrôler valablement l’exactitude de la liquidation de la prime ; que, pour ce second motif, ils auraient dû en conséquence en suspendre le paiement, en application de l’article 38 du décret du 7 novembre 2012 susvisé ;

25. Attendu qu’en acceptant malgré tout de régler les mandats litigieux, ils ont ainsi manqué aux obligations qui leur incombaient au titre du 2°) de l’article 20 du même décret ; qu’il y a donc lieu d’engager à ce titre leur responsabilité personnelle et pécuniaire ;

Sur le préjudice financier

26. Attendu que le manquement d’un comptable à une ou plusieurs de ses obligations entraîne un préjudice financier pour l’organisme public, dès lors qu’il a pour conséquence le paiement de dépenses présentant un caractère indu ; que pour déterminer si elle est ou non indue, il appartient au juge des comptes de vérifier que la dépense n’est pas dépourvue de fondement juridique ;

27. Attendu que dans leur mémoire en défense susvisé, les comptables soutiennent que la volonté de l’organe délibérant ne faisait aucun doute dès lors que celui-ci aurait expressément souhaité allouer la prime litigieuse dans les conditions mêmes où elle a été liquidée ; que le caractère indu d’une dépense ne pourrait se déduire «  du seul prétendu défaut de formalisme d’une décision mais bien le cas échéant de l’intention de l’organisme  » ; que la délibération précitée serait «  exécutoire car publiée et transmise au contrôle de légalité  » ; qu’il y aurait donc un fondement juridique à cette dépense «  dont les modalités de paiement ont été déterminées par référence à d’autres documents  » ;

28. Attendu, toutefois, que faute de définir les modalités d’attribution et le taux moyen de la prime que ce soit dans son corps même ou dans des documents annexes, la délibération du 30 mars 2010 ne permet pas de considérer que le conseil d’agglomération a exprimé sa volonté d’autoriser les paiements litigieux ; que ces dépenses sont donc dépourvues d’un fondement juridique suffisant ; qu’au surplus, la délibération précitée ne pouvait légalement étendre à l’ensemble du personnel de la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon un dispositif qui, en application de l’article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 susvisée, n’était maintenu au bénéfice des agents de la commune qu’en tant que dispositif dérogatoire résultant de droits antérieurs collectivement acquis ; que dès lors, les dépenses en cause ont un caractère indu et ont entraîné un préjudice financier pour la communauté d’agglomération ;

29. Attendu qu’en application du 3 ème alinéa du VI de l’article 60 susvisé de la loi du 23 février 1963, « Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné [...], le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

30. Attendu qu’il y a lieu par conséquent de constituer, au titre de la charge n° 3 (exercice 2013), M. X débiteur envers la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon de la somme de 150 171,14 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 novembre 2017, date de notification à l’intéressé du réquisitoire susvisé du ministère public ;

31. Attendu qu’il y a lieu de constituer M. X débiteur envers la même communauté d’agglomération de la somme de 186 521,24 € au titre de la charge n° 4 (exercice 2014), et de la somme de 239 008,90 € au titre de la charge n° 5 (exercice 2015), augmentées des intérêts de droit à compter du 17 novembre 2017, date de notification à l’intéressé du réquisitoire susvisé du ministère public ;

Sur le contrôle sélectif des dépenses

32. Attendu qu’aucun plan de contrôle sélectif de la dépense couvrant les dépenses en cause n’était en vigueur pour les exercices 2013 et 2014 ; que le contrôle des dépenses litigieuses se devait donc d’être exhaustif pour ces exercices ;

33. Attendu qu’un plan de contrôle hiérarchisé de la dépense a été validé par le directeur départemental des finances publiques de la Vendée le 30 juillet 2015 ; qu’il ne prévoyait pas un contrôle sélectif pour les dépenses auxquelles se rattache la prime annuelle ; qu’il s’ensuit que le contrôle de celle-ci devait demeurer exhaustif tout au long de l’exercice 2015 ;

Par ces motifs,

DÉCIDE  :

Article 1 er . –  Le jugement de la chambre régionale des comptes Pays de la Loire n° 2018-006 du 5 avril 2018 est annulé en ses dispositions relatives aux charges n° 3, 4 et 5.

Article 2. –  M. X est constitué débiteur envers la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon de la somme de 150 171,14 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 22 novembre 2017, au titre de la charge n° 3 (exercice 2013).

Article 3. - M. Y est constitué débiteur envers la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon de la somme de 186 521,24 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 17 novembre 2017, au titre de la charge n° 4 (exercice 2014).

Article 4. - M. Y est constitué débiteur envers la communauté d’agglomération de La Roche-sur-Yon de la somme de 239 008,90 €, augmentée des intérêts de droit à compter du 17 novembre 2017, au titre de la charge n° 5 (exercice 2015).

Article 5.- Les dépenses en cause payées au cours des exercices 2013 et 2014 et antérieurement au 30 juillet 2015 sont intervenues en l’absence de dispositif de contrôle sélectif de la dépense.

Article 6. – Le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense institué au cours de l’exercice 2015 n’a pas été respecté en ce qui concerne les dépenses en cause.

Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de séance,  Mmes Catherine DÉMIER, Dominique DUJOLS, Isabelle LATOURNARIE-WILLEMS, conseillères maîtres et M. Patrick SITBON conseiller maître.

En présence de M. Aurélien LEFEBVRE, greffier de séance.

Aurélien LEFEBVRE

Jean-Yves BERTUCCI

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt ou d’une ordonnance peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.