Groupement d'intérêt général (GIP) de la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH) de Moselle - n° 2019-0025

La Chambre régionale des comptes Grand Est,

Vu le code général des collectivités territoriales, notamment son article D. 1617-19 et son annexe I ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 modifié ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 modifié relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l’article 60 de la loi de finances de 1963 ;

Vu le réquisitoire n° 2018-23 du 24 juillet 2018 du procureur financier près la chambre régionale des comptes Grand Est, notifié le 2 octobre 2018 à M. X, comptable du groupement d’intérêt public de la Maison départementale des personnes handicapées de Moselle, et à M. Y, président du groupement d’intérêt public de la Maison départementale des personnes handicapées de Moselle ;

Vu les observations de M. X, en date du 31 octobre 2018, enregistrées au greffe de la chambre le 5 novembre 2018 ;

Vu les observations de M. X, en date du 28 février 2019, enregistrées au greffe de la chambre le 4 mars 2019 ;

Vu les observations de M. X, en date du 17 mars 2019, enregistrées au greffe de la chambre le 20 mars 2019 ;

Vu les observations de M. Y, en date du 20 mars 2019, enregistrées au greffe de la chambre le 25 mars 2019 ;

Vu le rapport n° 2019-0093 du 14 juin 2019 de Mme Axelle TOUPET, premier conseiller, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les lettres du 18 juin 2019 informant les parties de la clôture de l’instruction ;

Vu les conclusions n° 2019-0093 du procureur financier du 9 octobre 2019 ;

Vu les lettres du 14 octobre 2019, au comptable et à l’ordonnateur, les informant de l’inscription de l’affaire à l’audience publique ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Entendu, lors de l’audience publique du 17 octobre 2019, Mme Axelle TOUPET, premier conseiller, en son rapport, puis M. Benoit BOUTIN, procureur financier, en ses conclusions, MM. X et Y, dûment informés de la tenue de l’audience, n’étaient ni présents, ni représentés ;

Après avoir entendu en délibéré M. Emmanuel EVRAT, premier conseiller, réviseur, en ses observations et avoir délibéré, hors la présence du rapporteur et du procureur financier ;

Sur la première charge portant sur le paiement de frais de déplacement en l’absence de pièces justificatives pour un montant total de 7 079,91 € – exercice 2016

Sur le manquement présumé du comptable

1. Considérant que, par le réquisitoire du 24 juillet 2018 susvisé, le ministère public a relevé qu’au cours de l’exercice 2016, 40 mandats de frais de déplacement avaient été payés à des agents du groupement d’intérêt public de la maison départementale des personnes handicapées de Moselle (GIP MDPH 57), pour un montant total de 7 079,91 €, en l’absence d’ordre de mission alors que celui-ci constitue l’une des pièces requises par l’annexe I au code général des collectivités territoriales ; que le ministère public en a conclu que M. X, comptable du GIP MDPH 57, n’avait pas assuré le contrôle de la validité de la dette dans les conditions énoncées à l’article 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X est susceptible d’être engagée sur le fondement du I de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 susvisée ;

2. Considérant que le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée dispose que « les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière […] de dépenses dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique […] » ; que cette responsabilité se trouve engagée « dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

3. Considérant qu’en application de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : […] 2° S’agissant des ordres de payer : […] d) de la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 » ; qu’aux termes de l’article 20 du même décret, « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : […] 5° La production des pièces justificatives […] » ;

4. Considérant qu’aux termes de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au moment des paiements en cause : « Avant de procéder au paiement d’une dépense […], les comptables publics des collectivités territoriales […] ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du présent code » ;

5. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que, pour apprécier la validité des dettes, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable, de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; qu’enfin, lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la dette, il appartient aux comptables de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur leur ait produit les justifications nécessaires ;

6. Considérant qu’en application de la rubrique 217 de l’annexe I au code général des collectivités territoriales, les comptables publics doivent exiger les pièces suivantes pour le paiement des remboursements de frais relatifs aux déplacements : « 217 - Indemnités et remboursements de frais relatifs aux déplacements et changement de résidence / 2171 - Prise en charge des frais de déplacement / 21711 - Pièces générales : 1. État de frais (voir annexe A) » ; qu’aux termes de ladite annexe A, cette pièce générale est ainsi complétée : « 21712 - Pièces particulières : a) Mission accomplie hors la résidence administrative et hors la résidence familiale : Ordre de mission (18) indiquant notamment l'objet du déplacement, la classe autorisée et le moyen de transport utilisé. / (18) Si l'autorisation porte sur plus d'une mission, l'ordre de mission précise sa durée de validité (dans la limite de douze mois), la limite géographique ou les destinations autorisées, les classes et les moyens de transport autorisés » ; qu’il résulte de ces dispositions qu’avant de payer des indemnités de déplacement à un agent, le comptable public doit disposer de l’état des frais exposés par cet agent mais également de l’ordre de mission qui est à l’origine de son déplacement ;

7. Considérant que M. X fait valoir le caractère atypique des missions exercées, au sein du GIP MDPH 57, par les enseignants référents placés sous l’autorité de l’Éducation nationale ; qu’il soutient que si leurs frais de déplacement sont à la charge de l’établissement et que leurs modalités de remboursement sont identiques à celles des agents appartenant à la MDPH, leurs ordres de mission ne peuvent toutefois être établis que par l’autorité hiérarchique qu’est l’Éducation nationale ; que le comptable précise que la MDPH n’a pas établi d’ordre de mission pour cette catégorie de personnel ; qu’il indique encore qu’un avenant n° 6 à la convention constitutive du GIP MDPH 57 du 21 décembre 2005, signé en septembre 2014 par le président du GIP et le directeur des services départementaux de l’Education nationale, fixe la participation de ces derniers au fonctionnement du GIP ;

8. Considérant que l’ordonnateur confirme que les enseignants référents de l’Education nationale ne disposaient pas d’ordre de mission établi à titre individuel pour l’exercice 2016, et que seule la convention entre l’Education nationale et le GIP MDPH de Moselle régissait la gestion des dépenses de déplacement ;

9. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que M. X a payé, au cours de l’exercice 2016, 40 mandats relatifs aux frais de déplacement d’enseignants référents pour un montant total de 7 079,91 €, en l’absence de tout ordre de mission individuel ; qu’il n’est pas contesté qu’un tel document n’a été établi pour aucun des bénéficiaires ; que s’il apparait que les remboursements étaient effectués sur la seule base de l’avenant n° 6 à la convention constitutive du GIP MDPH 57 et de la liste des enseignants référents pour la Moselle transmise par l’inspectrice de l’éducation nationale, ces deux documents ne sauraient toutefois tenir lieu d’autorisation de prendre en charge ce type de dépenses sur le budget de l’établissement ; que ces documents imprécis ne comportent d’ailleurs pas les mentions règlementaires devant figurer sur un ordre de mission telle que la résidence personnelle ou le moyen de transport utilisé ; qu’ils ne sauraient dès lors être regardés comme des pièces justificatives suppléant l’absence d’ordre de mission engageant précisément les dépenses ; qu’ainsi, en l’absence de modalités particulières de prise en charge des frais de déplacement des enseignants référents, ces derniers devaient être traités comme les agents de droit commun de l’établissement et justifier de l’existence et de la production de toutes les pièces requises par l’annexe I au code général des collectivités territoriales ;

10. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que les pièces fournies à l’appui des 40 mandats de frais de déplacement en cause ne permettaient pas d’établir la validité de la dette du GIP MDPH 57 à l’égard de ses enseignants référents au titre de l’exercice 2016 ; qu’il appartenait dès lors au comptable de suspendre le paiement desdites indemnités jusqu’à ce que l’ordonnateur ait produit les justifications nécessaires ; qu’en payant ces mandats sans disposer d’un ordre de mission établissant précisément les déterminants de la dépense, pour un montant total de 7 079,91 € au titre de l’exercice 2016, M. X a manqué à ses obligations de contrôle de la production des justifications ;

Sur la force majeure

11. Considérant qu’aux termes du V de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, « Lorsque […] le juge des comptes constate l'existence de circonstances constitutives de la force majeure, il ne met pas en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public » ; que la force majeure est constituée par un événement imprévisible, irrésistible et extérieur ;

12. Considérant qu’aucune circonstance présentant un caractère de force majeure ne ressort des pièces du dossier ; qu’en conséquence, la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X est engagée sur le fondement des dispositions précitées du I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifiée ;

Sur l’existence d’un préjudice financier

13. Considérant qu’aux termes du VI de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, « […] Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné […], le comptable a l'obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante » ;

14. Considérant que, s’il est nécessaire que le service fait soit attesté pour qu’un paiement soit dû, une telle attestation ne suffit pas à écarter l’existence d’un préjudice financier causé par un manquement ; que, pour déterminer si le paiement irrégulier d'une dépense par un comptable public a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné, il appartient au juge des comptes d’apprécier si la dépense était effectivement due et, à ce titre, de vérifier notamment qu’elle n’était pas dépourvue de fondement juridique ; qu’en particulier, lorsque la volonté d’une collectivité publique, exprimée par l’assemblée délibérante compétente pour le faire, ne s’est pas manifestée à l’endroit des bénéficiaire d’indemnités, les paiements effectués au titre de celles-ci doivent être considérés comme indus et, de ce fait, constitutifs d’un préjudice financier pour ladite collectivité ;

15. Considérant que l’ordonnateur précise que le GIP MDPH 57 n’a subi aucun préjudice ;

16. Considérant que, lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de l’appréciation de ce juge ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte, pour cette appréciation, des dires et actes éventuels de l’organisme qui figurent au dossier, il n’est pas lié par une déclaration de l’organe délibérant ou de l’ordonnateur indiquant que l’organisme n’aurait subi aucun préjudice ; qu’en l’espèce, en se bornant à affirmer que le GIP MDPH 57 n’a pas subi de préjudice, l’ordonnateur n’établit pas que les sommes irrégulièrement payées étaient dues et que la collectivité n’aurait pas subi d’appauvrissement définitif du fait du manquement du comptable à ses obligations ;

17. Considérant que M. X estime qu’aucun préjudice financier n’a été subi par l’établissement dès lors que les interventions des enseignants référents auprès de la MDPH étaient effectives et retracées par son administration ;

18. Considérant que la circonstance que le service ait été fait par les enseignants bénéficiaires des dépenses litigieuses constitue une condition nécessaire mais pas suffisante pour que leur paiement soit dû ; qu’elle ne saurait exonérer M. X de sa responsabilité, dès lors que le manquement concerne l’insuffisance des pièces justificatives venant à l’appui des mandats et non l’absence de service fait ;

19. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le comptable du GIP MDPH 57 ne disposait d’aucune preuve de la volonté de l’ordonnateur d’autoriser les déplacements susmentionnés des enseignants référents au titre de l’exercice 2016 ; qu’il y a donc lieu de considérer la dépense correspondante de 7 079,91 € comme indue ; qu’en conséquence, le manquement du comptable doit être regardé comme ayant causé un préjudice financier à l’établissement ;

20. Considérant que M. X doit être déclaré débiteur du groupement d’intérêt public de la Maison départementale des personnes handicapées de la Moselle d’une somme de 7 079,91 € ; qu’aux termes du paragraphe VIII de l’article 60 de la loi du 23 février 1963, le débet porte intérêts au taux légal à compter du premier acte de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics ; qu’en l’occurrence, le point de départ du calcul des intérêts est fixé au 3 octobre 2018, date à laquelle M. X a accusé réception du réquisitoire du 24 juillet 2018 ;

21. Considérant qu’aux termes du IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 modifié : « Les comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu dans les cas mentionnés au troisième alinéa du même VI peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Hormis le cas du décès du comptable ou de respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles de contrôle sélectif des dépenses, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée au comptable public dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes, le ministre chargé du budget étant dans l’obligation de laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de la somme mentionnée au deuxième alinéa dudit VI » ;

22. Considérant que le comptable a produit un plan de contrôle hiérarchisé de la dépense pour 2015, validé par la direction départementale des finances publiques le 13 novembre 2015 ; qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que l’application de ce plan ait été étendue à l’exercice 2016 ; que le comptable devait dès lors soumettre les mandats litigieux à un contrôle exhaustif ; qu’à défaut d’avoir exercé un tel contrôle, la somme laissée à la charge de M. X par le ministre chargé du budget en cas de remise gracieuse du débet ne pourra être inférieure à 3 ‰ du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable, lequel s’élève à 177 000 € pour l’année 2016 ; que le laissé à charge minimal est de 531 € ;

Sur la deuxième charge portant sur le paiement de dépenses d’affranchissement et de télécommunications en l’absence de marché écrit pour un montant total de 135 204,85 € – exercice 2016

Sur le manquement présumé du comptable

23. Considérant que, par le réquisitoire susvisé, le ministère public a relevé qu’au cours de l’exercice 2016, le comptable du groupement d’intérêt public de la Maison départementale des personnes handicapées de Moselle avait pris en charge 58 mandats de paiement au bénéfice d’une même société pour un montant total de 135 204,85 € au titre de l’exercice 2016, correspondant à des achats d’affranchissement et de télécommunications ; qu’il considère que le montant cumulé de ces prestations impliquait la passation d’un marché public écrit, lequel devait être joint au premier mandat de paiement, ou, à défaut, la production d’un certificat administratif par lequel l’ordonnateur exprimait sa volonté de passer un marché oral ; qu’en l’absence de ces documents, le ministère public a conclu que M. X, comptable du GIP MDPH 57, n’avait pas assuré le contrôle de la validité de la dette dans les conditions énoncées à l’article 20 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X est susceptible d’être engagée sur le fondement du I de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 susvisée ;

24. Considérant que le I de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée dispose que « les comptables sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu’ils sont tenus d’assurer en matière […] de dépenses dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique […] » ; que cette responsabilité se trouve engagée « dès lors […] qu’une dépense a été irrégulièrement payée » ;

25. Considérant qu’en application de l’article 19 du décret du 7 novembre 2012 susvisé, « Le comptable public est tenu d’exercer le contrôle : […] 2° S’agissant des ordres de payer : […] d) de la validité de la dette dans les conditions prévues à l’article 20 » ; qu’aux termes de l’article 20 du même décret, « le contrôle des comptables publics sur la validité de la dette porte sur : […] 5° La production des pièces justificatives […] » ;

26. Considérant qu’aux termes de l’article D. 1617-19 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction applicable au moment des paiements en cause : « Avant de procéder au paiement d’une dépense […], les comptables publics des collectivités territoriales […] ne doivent exiger que les pièces justificatives prévues pour la dépense correspondante dans la liste définie à l’annexe I du présent code » ;

27. Considérant qu'il résulte des dispositions précitées que, pour apprécier la validité des dettes, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable, de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; qu’enfin, lorsque les pièces justificatives fournies sont insuffisantes pour établir la validité de la dette, il appartient aux comptables de suspendre le paiement jusqu’à ce que l’ordonnateur leur ait produit les justifications nécessaires ;

28. Considérant qu’en application de la rubrique 4 – commande publique de l’annexe I au code général des collectivités territoriales, les comptables publics doivent exiger la production d’un marché écrit pour le premier paiement de dépenses dépassant le seuil prévu à l’article 11 du code des marchés publics, alors en vigueur, c’est-à-dire dont le montant est supérieur à 25 000 € ; que ces pièces comprennent le marché lui-même ou, à défaut, un certificat de l'ordonnateur prenant la responsabilité de l'absence de marché écrit ;

29. Considérant que le comptable du GIP MDPH 57 conteste l’absence de contrat écrit pour les frais d’affranchissement et de télécommunication ; qu’il produit trois contrats postaux passés en 2008 dont les deux premiers, renouvelables par tacite reconduction, concernent l’affranchissement des lettres et des écoplis en nombre ainsi qu’un contrat de collecte et de remise à domicile ; que le troisième, conclu pour une durée indéterminée, est relatif au service « affranchigo » au forfait ;

30. Considérant que ces pièces justificatives ne devaient être produites qu’à l’appui du premier mandat de paiement ; que dans ces conditions, il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable pour avoir payé les mandats en cause au titre de l’exercice 2016 ;

Par ces motifs, décide :

Article 1 er : La responsabilité de M. X est engagée au titre de la première présomption de charge à raison d’un montant total de 7 079,91 €.

Ce manquement ayant causé un préjudice financier au groupement d’intérêt public de la Maison départementale des personnes handicapées de Moselle, M. X est mis en débet pour la somme de sept mille soixante-dix-neuf euros et quatre-vingt-onze centimes (7 079,91 €) au titre de l’exercice 2016 ; cette somme portera intérêts au taux légal à compter de la date de notification du réquisitoire, soit le 3 octobre 2018.

Article 2 : Pour l’application des dispositions du second alinéa du paragraphe IX de l’article 60 de la loi du 23 février 1963 susvisée, le montant de la remise gracieuse qui pourra être accordée à M. X au titre du débet prononcé ci-dessus, devra comporter un laissé à charge qui ne pourra être inférieur à cinq cent trente et un euros (531 €) soit 3 ‰ du montant du cautionnement du poste comptable pour l’exercice 2016, fixé à 177 000 €.

Article 3 :Il n’y a pas lieu de mettre en jeu la responsabilité personnelle et pécuniaire de M. X au titre de la deuxième présomption de charge portant sur le paiement de dépenses d’affranchissement et de télécommunications d’un montant total de 135 204,85 € au cours de l’exercice 2016.

Article 4 : Il est sursis à statuer sur la décharge de M. X pour sa gestion au titre de l’exercice 2016 jusqu’à apurement du débet ci-dessus prononcé.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. X, comptable, à M. Y, président du groupement d’intérêt public de la Maison départementale des personnes handicapées de Moselle, ainsi qu’au ministère public près la chambre.

Fait et jugé à la chambre régionale des comptes Grand Est, hors la présence du rapporteur et du procureur financier, le dix-sept octobre deux mille dix‑neuf, par M. Franck DAURENJOU, président de la 2 ème section de la chambre régionale des comptes Grand Est, président de séance, M. Emmanuel EVRAT et Mme Maryline LATHELIZE, premiers conseillers.

La greffière,

Signé : Carine COUNOT

Le président de séance,

Signé : Franck DAURENJOU

La République Française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit jugement à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux de grande instance d'y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main forte lorsqu'ils seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent jugement a été signé par le président de la chambre régionale des comptes Grand Est et par le secrétaire général.

Le secrétaire général,

Signé : Patrick GRATESAC

Le président de la chambre,

Signé : Dominique ROGUEZ

En application des articles R. 242-19 à R. 242-21 du code des juridictions financières, les jugements prononcés par la chambre régionale des comptes peuvent être frappés d’appel devant la Cour des comptes dans le délai de deux mois à compter de leur notification selon les modalités prévues aux articles R. 242-22 à R. 242-24 du même code.