Foyer de vie départemental Gérard Vivien à Courville-sur-Eure (Eure-et-Loir) - Appel d'un jugement de la chambre régionale des comptes de Centre-Val de Loire - n° S-2021-1310

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 12 février 2021 au greffe de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire, par laquelle Mme X, comptable du Foyer de vie départemental Gérard Vivien à Courville-sur-Eure, a élevé appel du jugement n° 2020-0008 du 3 décembre 2020 par lequel ladite chambre régionale l’a constituée débitrice envers cet établissement public du montant de sommes admises en non-valeur au cours des exercices 2015, 2016 et 2017, alors qu’elle ne disposait pas des pièces justificatives nécessaires. ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance ;

Vu le code de l’action sociale et des familles ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le décret n° 2012-1386 du 10 décembre 2012 portant application du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi de finances de 1963 modifié, dans sa rédaction issue de l'article 90 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 ;

Vu le rapport de M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, chargé de l’instruction ;

Vu le mémoire de Mme X déposé après la clôture de l’instruction et enregistré au greffe de la Cour le 2 juin 2021 ;

Vu les conclusions de la Procureure générale n° 260 du 27 mai 2021 ;

Entendu lors de l’audience publique du 3 juin 2021, M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, en son rapport, Mme Loguivy ROCHE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les autres parties, informées de l’audience, n’étant, ni présentes ni représentées ;

Entendu en délibéré M Jérôme-Michel MAIRAL, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire a constitué Mme X débitrice envers le Foyer de vie départemental Gérard Vivien à Courville-sur-Eure du montant de sommes admises en non-valeur au cours des exercices 2015, 2016 et 2017, alors qu’elle ne disposait pas des pièces justificatives nécessaires ;

2. Attendu que l’appelante demande à la Cour l’infirmation du jugement et le prononcé d’un non-lieu à charge, en l’absence de manquement, et, à défaut et à titre subsidiaire, le constat de l’absence de caractère préjudiciable du manquement ;

Sur le premier moyen de l’appelante :

3. Attendu que l’appelante soutient, se référant aux règles fixées par l’article 60 de la loi  n° 63-156 du 23 février 1963 en matière d’engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, à la jurisprudence, à des articles de doctrine et aux conclusions du procureur financier, que l’admission en non-valeur ne relève pas de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable en dépense mais en recette et que la seule irrégularité de l’admission en non-valeur ne conduit à l’engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable que si, et seulement si, un défaut de diligence dans le recouvrement des recettes est établi ; que l’erreur de droit ainsi commise par la chambre régionale des comptes en engageant sa responsabilité en dépense justifierait l’infirmation du jugement et sa décharge ;

4. Attendu qu’il y a lieu de dire que Mme X demande en réalité l’infirmation du jugement et le prononcé d’un non-lieu à charge ;

5. Attendu que le juge d'appel n'est pas tenu par la solution donnée par un autre juge ou par lui-même dans une affaire alléguée similaire ou identique ; que, de plus, les éléments de jurisprudence et de doctrine invoqués par la requérante constatent la possibilité pour le juge des comptes d’écarter des admissions en non-valeur pour apprécier la responsabilité personnelle et pécuniaire d’un comptable en recette ; qu’ils ne portent pas sur cette responsabilité au regard des obligations du comptable en matière de dépense ; qu’ainsi ces références sont inopérantes ;

6. Attendu que la requérante fait état des conclusions du procureur financier près la chambre régionale des comptes qui contesteraient que sa responsabilité personnelle et pécuniaire pût être engagée en dépense ; que le ministère public, dans ses conclusions, fait valoir des moyens qui lui appartiennent et qu’il revient au juge des comptes de traiter ; qu’il n’est pas contesté que le jugement n° 2020-0008 du 3 décembre 2020 a répondu à ce moyen du ministère public ; que la procédure d’appel est tenue par la requête et que cet argument du ministère public est repris par l’appelante ; qu’il sera donc traité comme tel ;

7. Attendu que l’admission en non-valeur est une opération de dépense ; que la norme comptable n° 9, Les créances de l’actif circulant , distingue et comptabilise les décisions d’apurement : annulation, admission en non-valeur et remise gracieuse, selon les effets qui en résultent sur la créance ; qu’elle dispose que « les annulations qui remettent en cause le bien-fondé de la créance sont comptabilisées en diminution des produits bruts » ; qu’en revanche, « les décisions d’apurement qui ne remettent pas en cause le bien-fondé de la créance, telles que les remises gracieuses et les admissions en non-valeur , sont comptabilisées en charge  » ; que, par ailleurs, la nomenclature des pièces justificatives des dépenses des collectivités territoriales et de leur établissements publics, résultant de l’annexe I de l’article D.1617-19 du code général des collectivités territoriales prévoit le cas des admissions en non-valeur et exige qu’elles soient justifiées, ainsi que l’indique le jugement entrepris, notamment par une décision de l’autorité qui dispose du pouvoir budgétaire ; que cette décision peut être ou bien une délibération spécifique de cet organe ou une liste  de créances admises en non-valeur annexée au compte administratif, si le pouvoir budgétaire est détenu par l’organe délibérant, ce qui, en l’espèce, est le cas ;

8. Attendu que le Foyer de vie départemental Gérard Vivien à Courville-sur-Eure est un établissement public départemental à caractère médico-social relevant du code de l’action sociale et des familles ; que l’article L.315-12 dudit code attribue le pouvoir budgétaire au conseil d’administration ; qu’il résulte du statut de cet établissement et des dispositions combinées de la norme comptable n° 9, du code de l’action sociale et des familles et des rubriques 143 puis 133 de l’annexe I à l’article D.1617-19 que les admissions en non-valeur en cause constituent bien des opérations de dépenses ;  qu’elles devaient être justifiées, notamment, par une délibération du conseil d’administration ; que cette délibération n’a pas été produite à l’appui des dépenses litigieuses ; qu’en ne suspendant pas le paiement jusqu’à la production d’une telle pièce, la comptable a manqué à ses obligations de contrôle de la validité de la dette et, notamment, de la production des pièces justificatives ainsi qu’en disposent les articles 19 et 20 du décret susvisé du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ; qu’il y a donc lieu de rejeter ce premier moyen de la requérante ;

Sur le deuxième moyen de l’appelante :

9. Attendu que Mme X convient de l’irrégularité des admissions en non-valeur mais soutient que, quand bien même sa responsabilité pourrait être recherchée sur le fondement du « paiement irrégulier d’une dépense », cette responsabilité ne pourrait être engagée à défaut qu’il y ait eu paiement au sens de l’article 33 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, conforté par l’article 25 du même décret dès lors qu’il n’y a pas eu libération de sa dette de la part de l’organisme public ; qu’elle invoque à l’appui de ses affirmations la jurisprudence de la Cour et les conclusions du procureur financier et souligne que le jugement entrepris dénature, en faisant référence au contrôle de la validité de la dépense, le texte du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique qui mentionne le contrôle de la validité de la dette ; qu’elle demande, au vu de cette violation du droit, l’infirmation du jugement et le prononcé de la décharge ;

10. Attendu qu’il y a de nouveau lieu de dire que la requérante demande l’infirmation du jugement et le prononcé d’un non-lieu à charge ;

11. Attendu, comme le relève l’appelante, que le jugement entrepris fait référence au contrôle, par le comptable, de la validité de la dépense, alors que le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique lui fait obligation de contrôler la validité de la dette ; que, cependant  cette approximation rédactionnelle est sans incidence sur la validité du jugement, eu égard à la rédaction des articles 29 à 42 du décret  n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, pris dans leur ensemble ;

12. Attendu, en ce qui concerne l’arrêt de la Cour cité par la requérante, que le juge d'appel n'est pas tenu par la solution donnée par un autre juge ou par lui-même dans une affaire alléguée similaire ou identique ; que, de surcroît, dans l’espèce évoquée, les mêmes créances avaient été admises deux fois en non-valeur et que l’appréciation de la Cour sur l’absence de manquement du comptable ne portait que sur la seconde opération, qui était redondante ; qu’ainsi, cette référence est inopérante ;

13. Attendu que la requérante fait état des conclusions du ministère public qui contestent l’existence d’un paiement ; que le ministère public, dans ses conclusions, fait valoir des moyens qui lui appartiennent et qu’il revient au juge des comptes de traiter ; qu’il n’est pas contesté que le jugement n° 2020-0008 du 3 décembre 2020 a répondu à ce moyen du ministère public ; que la procédure d’appel est tenue par la requête et que cet argument du ministère public est repris par la requérante ; qu’il sera donc traité comme tel ;

14. Attendu qu’aux termes des articles 29 à 42 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, les opérations de dépenses sont, successivement, l'engagement, la liquidation, le cas échéant l'ordonnancement, ainsi que le paiement ; que l’engagement est l'acte juridique par lequel une personne morale crée ou constate à son encontre une obligation de laquelle il résultera une dépense ; que  la liquidation consiste à vérifier la réalité de la dette et à arrêter le montant de la dépense ; que  l'ordonnancement est l'ordre, quelle qu'en soit la forme, donné par l'ordonnateur au comptable de payer une dépense ; que le paiement est l'acte par lequel une personne morale mentionnée à l'article 1 er du décret se libère de sa dette ; que le paiement est fait par tout moyen ou instrument de paiement prévu par le code monétaire et financier, dans les conditions précisées par arrêté du ministre chargé du budget ;

15. Attendu que l’article 133 du code monétaire et financier dispose qu’une opération de paiement est une action consistant à verser, transférer ou retirer des fonds, indépendamment de toute obligation sous-jacente entre le payeur et le bénéficiaire, initiée par le payeur, ou pour son compte, ou par le bénéficiaire ; que l’article 311-3 du code monétaire et financier dispose que sont considérés comme moyens de paiement tous les instruments qui permettent à toute personne de transférer des fonds, quel que soit le support ou le procédé technique utilisé ;

16. Attendu qu’aux termes de l’article 60 susvisé de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, outre la responsabilité attachée à leur qualité d'agent public, les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables du recouvrement des recettes, du paiement des dépenses, de la garde et de la conservation des fonds et valeurs appartenant ou confiés aux différentes personnes morales de droit public dotées d'un comptable public, désignées ci-après par le terme d'organismes publics, du maniement des fonds et des mouvements de comptes de disponibilités, de la conservation des pièces justificatives des opérations et documents de comptabilité ainsi que de la tenue de la comptabilité du poste comptable qu'ils dirigent ; que les comptables publics sont personnellement et pécuniairement responsables des contrôles qu'ils sont tenus d'assurer en matière de recettes, de dépenses et de patrimoine dans les conditions prévues par le règlement général sur la comptabilité publique ; que la responsabilité personnelle et pécuniaire prévue ci-dessus se trouve engagée dès lors qu'un déficit ou un manquant en monnaie ou en valeurs a été constaté, qu'une recette n'a pas été recouvrée, qu'une dépense a été irrégulièrement payée ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes ;

17. Attendu qu’au vu des dispositions conjuguées du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 et de l’article 60 de la loi de finances du 23 février 1963, l’admission en non-valeur constitue bien, ainsi qu’il a été dit ci-avant, une opération de dépense, quelles qu’aient pu être par ailleurs les diligences du ou des comptable (s) concerné (s) en matière de recouvrement des titres concernés ;

18. Attendu qu’aux termes de l’instruction M22, applicable à l’établissement, lorsque l’ordre de versement initial a été émis, il a donné lieu à inscription en recette en classe 7 (crédit d’un compte de classe 7) et, n’ayant été recouvrée, ou, le cas échéant, pour sa part n’ayant été recouvrée, la somme restant à recouvrer a été inscrite au compte 411 (débit du compte 411 redevables exercices courant, compte de tiers) ; que cette inscription a ensuite été transférée en débit du compte 412 (redevables exercices antérieurs) ; qu’à défaut de recouvrement effectif, l’admission en non-valeur permet de créditer le compte 412 par le débit du compte 654 Pertes sur créances irrécouvrables , compte de charge  ;

19. Attendu qu’en engageant la dépense destinée à résulter de l’admission en non-valeur, l’ordonnateur a constaté une obligation de laquelle résulte une dépense ; qu’il a, en effet, admis le caractère irrécouvrable d’une créance qui constituait un actif circulant de son établissement ; que, dès lors que l’opération de dépense se traduit par la sortie de la comptabilité d’une créance, au bénéfice d’un tiers, à savoir le débiteur qui ne s’est pas acquitté de sa dette, il y a, au moins à titre provisoire, transfert au bénéfice de ce débiteur du titre de créance non recouvré et donc paiement au sens du code monétaire et financier ; qu’au vu de l’ensemble des éléments qui précèdent, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen articulé par Mme X ;

Sur le troisième moyen de l’appelante :

20. Attendu que la requérante conteste l’existence d’un préjudice financier au moyen de plusieurs arguments ;

21. Attendu que la requérante fait notamment valoir que les créances étaient prescrites lors de sa prise de fonctions ou l’ont été en 2013, exercice pour lequel elle a reçu décharge ;

22. Attendu que ce fait est établi ; que l’exercice d’émission ou de prise en charge du titre le plus récent est 2009 et que la prescription quadriennale de recouvrement conduit à constater que la prescription était acquise, à défaut d’éléments interruptifs, au 31 décembre 2013 pour l’ensemble des titres ; qu’il s’ensuit que la dépense en litige était juridiquement fondée du fait de l’intervention de ladite prescription, quelle que soit la décision qu’eût pu ensuite adopter l’organe délibérant quant à l’admission en non-valeur des titres considérés ; qu’il ne peut donc être fait grief à Mme X d’avoir causé un préjudice financier au foyer de vie départemental  Gérard Vivien à Courville-sur-Eure en acceptant ces opérations de dépenses au titre des exercices 2015, 2016 et 2017 ;  qu’il y a donc lieu, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres arguments développés par l’appelante pour contester l’existence d’un préjudice financier découlant des manquements qui lui sont reprochés, d’infirmer le jugement n° 2020-0008 du 3 décembre 2020 en ce qu’il a dit que les manquements de Mme X ont causé un préjudice financier au Foyer de vie départemental  Gérard Vivien à Courville-sur-Eure et l’a constituée débitrice des sommes en cause ;

Sur la fixation de sommes à mettre à la charge du comptable :

23. Attendu que l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 dispose que lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées au I n'a pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné, le juge des comptes peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce ; que le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'Etat en fonction du niveau des garanties mentionnées au II ;  que le décret susvisé du 10 décembre 2012 dispose que la somme maximale pouvant être mise à la charge du comptable, conformément à ces  dispositions du deuxième alinéa du VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 , est fixée à un millième et demi du montant du cautionnement prévu pour le poste comptable considéré ; que le montant du cautionnement du poste comptable s’élevait en l’espèce à 151 000 € pour 2015 et à 177 000 €, pour 2016 et 2017 ; qu’ainsi le montant maximum de la somme irrémissible qui peut être mise à la charge de Mme X s’élève à 226,50 € pour 2015 et à 265,50 € pour 2016 et 2017 ;

24. Attendu qu’au vu des circonstances de l’espèce, et notamment en considération du fait que la prescription quadriennale était acquise au plus tard depuis 2013 pour l’ensemble des titres litigieux, il y a lieu de tempérer la somme non rémissible mise à la charge de Mme X pour chacun des trois exercices considérés ; que ladite somme est donc fixée à 126 € pour 2015, 165 € pour 2016 et 165 € pour 2017 ;  

Par ces motifs,

DECIDE  :

Article 1 er . – Le jugement n° 2020-0008 du 3 décembre 2020 de la chambre régionale des comptes Centre-Val de Loire est infirmé en ce qu’il a dit que le manquement de Mme X avait causé un préjudice financier au Foyer de vie départemental Gérard Vivien à Courville-sur-Eure et en ce qu’il l’a, à ce titre, constituée débitrice envers cet établissement public.

Article 2. – La somme de 126 € est mise à la charge de Mme X au titre de sa gestion de l’exercice 2015. Cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 3. – La somme de 165 € est mise à la charge de Mme X au titre de sa gestion de l’exercice 2016. Cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 4. – La somme de 165 € est mise à la charge de Mme X au titre de sa gestion de l’exercice 2017. Cette somme ne peut faire l’objet d’une remise gracieuse en vertu du IX de l’article 60 précité.

Article 5. – La requête de Mme X est rejetée pour le surplus.

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Fait et jugé en la Cour des comptes, quatrième chambre, première section. Présents : M. Jean-Yves BERTUCCI, président de section, président de la formation, Mmes Sophie MOATI, présidente de chambre maintenue en activité et Catherine DÉMIER, conseillère maître et M. Jérôme-Michel MAIRAL, conseiller maître.

En présence de Mme Marie-Hélène PARIS-VARIN, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous huissiers de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Marie-Hélène PARIS-VARIN

Jean-Yves BERTUCCI

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.