Commune d'Asnières-sur-Seine (Hauts-de-Seine) - Appel d'un jugement de la chambre régionale des comptes Ile-de-France - S-2022-1989 - n° S-2022-1989

La Cour,

Vu la requête enregistrée le 17 février 2022 au greffe de la chambre régionale des comptes Île-de-France, par laquelle M. X, comptable de la commune d’Asnières-sur-Seine (Hauts-de-Seine), a élevé appel du jugement n° 2021-0046 J du 17 décembre 2021 de la chambre régionale des comptes Île-de-France qui l’a constitué débiteur de cette commune ;

Vu les pièces de la procédure suivie en première instance et, notamment, le réquisitoire du procureur financier près la chambre régionale des comptes Île-de-France n° 2020-0231 du 16 novembre 2020 ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code des juridictions financières ;

Vu l’article 60 modifié de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 ;

Vu la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu le décret n° 67-624 du 23 juillet 1967 fixant les modalités d’attribution et les taux des indemnités pour travaux dangereux, insalubres, incommodes ou salissants ;

Vu le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 pris pour l’application du premier alinéa de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;

Vu le décret n° 2002-534 du 16 avril 2002 relatif à l’attribution d’une prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation à certains personnels du ministère de l’équipement, des transports et du logement ;

Vu le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;

Vu le rapport de M. Patrick BONNAUD, conseiller maître, magistrat chargé de l’instruction ;

Vu les conclusions du Procureur général n° 549 du 3 novembre 2022 ;

Entendu lors de l’audience publique du 8 novembre 2022, M. BONNAUD, conseiller maître, en son rapport, Mme Alice BOSSIERE, avocate générale, en les conclusions du ministère public, les parties, informées de l’audience, n’étant ni présentes, ni représentées ;

Entendu en délibéré M. Guy DUGUEPEROUX, conseiller maître, réviseur, en ses observations ;

1. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Île-de-France a constitué M. X débiteur de la commune d’Asnières-sur-Seine de la somme de 5 035,50 €, au titre de sa gestion de l’exercice 2018, pour avoir payé à des agents de la commune des primes de présentéisme sans disposer des arrêtés individuels prévus par la nomenclature des pièces justificatives des dépenses (charge n° 5) ; qu’elle a, de même, constitué M. X débiteur de ladite commune de la somme de 5 521, 41 €, au titre de sa gestion de l’exercice 2018, pour avoir payé à des agents de la commune des indemnités de travaux dangereux, salubres et insalubres, sans disposer de la délibération et des arrêtés individuels prévus par la nomenclature des pièces justificatives des dépenses (charge n° 7) ;

2. Attendu que l’appelant demande «  à la Cour des comptes d’annuler les charges n° 5 et n° 7  » dudit jugement, sans cependant invoquer de moyens d’annulation ; qu’il y a lieu de considérer que M. X demande en réalité d’infirmer les dispositions du jugement qui lui font grief ; qu’il y a donc lieu de requalifier la requête en ce sens ;

Sur la charge n° 5

Sur la requête du comptable

3. Attendu que l’appelant soutient qu’il disposait, au moment du paiement des primes de présentéisme, d’une délibération du conseil municipal du 27 mai 1993 et des arrêtés individuels nécessaires au paiement des primes de présentéisme ; qu’il estime en outre, au regard des décisions Office national d’indemnisation des accidents médicaux et maladies iatrogènes (ONIAM) et Direction régionale des finances publiques (DRFiP) Bretagne et du département d’Ille-et-Vilaine du Conseil d’État, en date du 6 décembre 2019, que ces pièces et la volonté de l’ordonnateur exprimée par la signature du bordereau de mandats, excluent que ces paiements aient causé un préjudice financier à la commune ;

Sur le manquement

4. Attendu que la nomenclature des pièces justificatives des dépenses portée par l’annexe I au code général des collectivités territoriales dispose que les primes et indemnités doivent être justifiées, en premier lieu, par une décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d'attribution et le taux moyen des indemnités et, en second lieu, par une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ;

5. Attendu que, par le jugement entrepris, la chambre régionale des comptes Île-de-France a admis la validité de la délibération du 27 mai 1993 pour appuyer les paiements de l’espèce ; qu’ainsi cette question n’est pas en cause ;

6. Attendu que M. X allègue avoir produit au cours de l’instruction de première instance les arrêtés individuels contestés ; qu’il joint à sa requête en appel trente arrêtés individuels, justifiant un montant de paiement de 6 835,79 € ; qu’interrogé au cours de l’instruction d’appel sur les paiements restant non justifiés, à hauteur de 3 717,25 €, M. X a produit vingt autres arrêtés ; que ces nouveaux arrêtés justifient l’ensemble de ces paiements, à l’exception de celui effectué au bénéfice de M. L., d’un montant de 297,75 €, alors que l’arrêté produit ne mentionne qu’une somme de 198,50 € ; qu’il n’est pas établi que M. X ne disposait pas de ces pièces au moment des paiements ; qu’ainsi, au moment où la Cour juge, la part des paiements irréguliers se trouve ramenée à 99,25 € ;

Sur le préjudice

7. Attendu que lorsque le manquement du comptable porte sur l’exactitude de la liquidation de la dépense et qu’il en est résulté un trop-payé, ou conduit à payer une dépense en l’absence de tout ordre de payer ou une dette prescrite ou non échue, ou à priver le paiement d’effet libératoire, il doit être regardé comme ayant par lui-même, sauf circonstances particulières, causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ;

8. Attendu qu’il résulte du point précédent que, le paiement en cause étant constitutif d’un trop-payé, le manquement du comptable a causé un préjudice financier à la commune d’Asnières-sur-Seine ; que la signature du bordereau de mandat par le maire est indifférente à l’affaire ;

9. Attendu qu’il y a lieu, en conséquence, d’infirmer le montant débet prononcé par la chambre régionale des comptes Île-de-France, et de le ramener à la somme de 99,25 € ;

Sur le respect des règles du contrôle sélectif de la dépense

10. Attendu que les paiements de l’espèce entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif ; que les règles en vigueur prévoyaient le contrôle des dépenses de cette nature en 2018 pour le seul mois de mai ; que le paiement irrégulier a été effectué en septembre 2018 ; qu’il y a lieu, en conséquence, de dire que les règles du contrôle sélectif de la dépense n’ont pas été enfreintes et d’infirmer, sur ce point, le jugement entrepris ;

Sur la charge n° 7

Sur la requête du comptable

11. Attendu que l’appelant soutient qu’il disposait, au moment du paiement d’une délibération du 28 novembre 2002, instaurant une prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation ; que l’article 5 de cette délibération donne toute latitude au maire pour apprécier le caractère dangereux, insalubre ou salissant de chaque poste de travail ; qu’il en conclut qu’il y a eu confusion dans l’esprit de l’ordonnateur entre la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation instaurée par le décret du 16 avril 2002 susvisé, et l’indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres, instaurée par le décret du 23 juillet 1967 susvisé ;

12. Attendu que le comptable fait également valoir, à l’appui de son affirmation, que la délibération de 2002 était systématiquement produite à l’appui des paiements en cause ; que l’ordonnateur a précisé au cours de l’instruction de première instance que l’indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres était fondée sur la délibération de 2002 ; que la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation n’est versée à aucun agent de la commune ;

13. Attendu que le comptable estime que, sauf à outrepasser sa mission de comptable public, telle que définie par le décret du 7 novembre 2012 susvisé, il n’a pas le pouvoir de refuser la qualité de pièce justificative à une délibération exécutoire au motif qu’il ne l’interpréterait pas dans le même sens que l’ordonnateur, alors même que son objet est en rapport avec le type de dépense ordonnancée et que l’énoncé de ses articles – au cas présent, l’article 5 – permet de la rapporter précisément à la dépense engagée ;

14. Attendu que le comptable fait, par ailleurs, valoir qu’il avait fourni au cours de l’instruction de première instance la version dématérialisée des tableaux mensuels d’attribution de l’indemnité joints à l’arrêté attributif du maire ; qu’il n’a pu obtenir que récemment les arrêtés eux-mêmes ;

15. Attendu qu’il en conclut que, disposant d’une délibération qu’il ne lui appartenait pas de contester, et des éléments liquidatifs relatifs à chaque agent, il n’a pas manqué à ses obligations ; que compte tenu de ces pièces, du fait que les montants versés sont inférieurs à ceux de la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation, et de la volonté de l’ordonnateur exprimée par la signature du bordereau de mandats, ces paiements ne sauraient avoir causé un préjudice financier à la commune ; qu’il ajoute que le contrôle de l’indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres n’était pas prévu au plan de contrôle hiérarchisé de la dépense applicable ;

Sur le manquement

16. Attendu que la nomenclature des pièces justificatives des dépenses portée par l’annexe I au code général des collectivités territoriales dispose que les primes et indemnités doivent être justifiées, en premier lieu, par une décision de l’assemblée délibérante fixant la nature, les conditions d’attribution et le taux moyen des indemnités et, en second lieu, par une décision de l’autorité investie du pouvoir de nomination fixant le taux applicable à chaque agent ;

17. Attendu que M. X a produit les arrêtés attributifs mensuels de l’indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres à l’appui de sa requête en appel ; qu’ainsi les paiements rejetés par la chambre régionale des comptes Île-de-France satisfont à la justification prévue au point 2 de la rubrique 210223 de la nomenclature des pièces justificatives des dépenses, sous réserve du paiement d’une indemnité de 18,72 € versée en décembre à M. A. alors qu’elle n’est justifiée par l’arrêté qu’à hauteur de 18,42 € ;

18. Attendu que la délibération du 28 novembre 2002, produite à l’appui des paiements, décide d’adopter pour les agents titulaires et non titulaires rémunérés en référence à des indices des cadres d’emploi les nouvelles dispositions relatives aux versements de la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation pour les agents d’entretien, les agents de salubrité, les agents de maitrise, les contrôleurs ; qu’elle vise les décrets n° 2002-532 et n° 2002-534 du 16 avril 2002 ; que le décret n° 2002-532 du 16 avril 2002 est relatif à l'attribution d’une indemnité de sujétions horaires à certains personnels du ministère de l’équipement, des transports et du logement, et que le décret n° 2002-534 du 16 avril 2002 est relatif à l’attribution d’une prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation à certains personnels du ministère de l’équipement, des transports et du logement ; que ni la délibération ni les textes visés ne créent un droit à une indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres ;

19. Attendu que pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications ; qu’à ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée ; que, pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur a été fourni et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée ; que, si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité ;

20. Attendu que s’il n’appartient pas au comptable de se faire juge de la légalité ni même, comme le fait valoir le requérant, de substituer son interprétation de dispositions ambiguës ou incertaines à celle de l’ordonnateur, il ne lui revient pas non plus de donner aux pièces justificatives une autre signification que celle qu’elles portent clairement ; que, dans le cas présent, il revenait au comptable de constater que la délibération produite relative à la prime technique de l’entretien, des travaux et de l’exploitation n’était pas cohérente avec la nature et l’objet de la dépense ordonnancée, soit une indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres ;

21. Attendu ainsi que, si des arrêtés attributifs ont été produits, aucune délibération, telle que prévue par le point 1 de la même rubrique 210223, instaurant l’indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres n’est venue appuyer les paiements ; que la signature du bordereau de mandat par le maire ne saurait pallier l’insuffisance de la pièce justificative ; qu’ainsi c’est à bon droit que le premier juge a engagé la responsabilité du comptable à ce motif ; qu’il y donc a lieu de rejeter la requête de M. X en ce qu’elle demande à la Cour de dire qu’il n’a pas manqué à ses obligations en procédant au paiement de ladite indemnité ;

Sur le préjudice

22. Attendu que le décret du 23 juillet 1967 susvisé n’ouvre qu’une possibilité d’attribution de la prime et ne crée pas un droit ; qu’aux termes de l’article 88 de la loi du 26 janvier 1984 et du décret du 6 septembre 1991 susvisés, la décision de procéder à une telle attribution relève de l’assemblée délibérante ;

23. Attendu que, dans le cas présent, à défaut que le conseil municipal d’Asnières-sur-Seine ait instauré par délibération le droit pour certains des agents de la commune de bénéficier d’une indemnité de travaux dangereux, salubres et insalubres, le versement d’une telle indemnité est dépourvu de fondement juridique et son paiement cause un préjudice financier à la commune ;

24. Attendu que la délibération du 17 février 2022 produite par M. X, qui atteste que les sommes en cause, à hauteur de 10 556,91 € (montant total des débets) «  ont été versées sur l’initiative de l’autorité territoriale agissant en qualité d’ordonnateur et conformément à sa volonté telle qu’exprimée en la forme juridique dans différents actes administratifs  », et que leur versement n’a causé aucun préjudice financier à la commune, ne saurait pallier l’absence de la délibération instaurant ledit droit et donner un fondement juridique à titre rétroactif aux paiements contestés à défaut que ces paiements reposent sur un droit préexistant et que cette délibération du 17 février 2022 en dispose expressément ;

25. Attendu, par ailleurs, que lorsque l’instance est ouverte devant le juge des comptes, le constat de l’existence ou non d’un préjudice financier relève de l’appréciation de ce juge ; que si, au regard du caractère contradictoire de la procédure, ledit juge doit tenir compte, pour cette appréciation, des dires et actes éventuels de la collectivité figurant au dossier, il n’est pas lié par une déclaration de l’ordonnateur ou de l’organe délibérant indiquant que la collectivité n’aurait subi aucun préjudice ;

26. Attendu en conséquence, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la volonté de l’ordonnateur d’exposer la dépense ou sur l’effectivité du service, au demeurant suffisamment établie, qu’il y a donc lieu de rejeter les moyens de M. X sur l’absence de préjudice ;

Sur le respect des règles du contrôle sélectif de la dépense

27. Attendu que le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense 2018, validé le 12 mars 2018 dispose expressément que, «  au regard de l’analyse des risques et des enjeux effectués par le comptable, les autres éléments relatifs au contrôle de la paye, non mentionnés ci-dessus, ne donnent lieu à aucun contrôle pour l’année 2018  » ; qu’il y a lieu de constater, comme l’a fait la chambre régionale des comptes Île-de-France, que les règles du contrôle sélectif de la dépense n’ont pas été enfreintes ;

Par ces motifs,

DÉCIDE :

Article 1 er . – Le jugement n° 2021-0046 J du 17 décembre 2021 de la chambre régionale des comptes Île-de-France est infirmé en ce qu’il a constitué, au titre de la charge n° 5, M. X débiteur de la commune d’Asnières-sur-Seine de la somme de 5 035,50 €. Ce débet est ramené à 99,25 €, augmenté des intérêts de droit à compter du 23 novembre 2020.

Article 2. – Le jugement est infirmé en ce qu’il a dit que M. X n’avait pas respecté le plan de contrôle hiérarchisé de la dépense pour 2018 pour les paiements de la charge n° 5. Les paiements entraient dans une catégorie de dépenses faisant l’objet de règles de contrôle sélectif. Les règles ne prévoyaient pas que ces paiements devaient être contrôlés.

Article 3. – La requête est rejetée pour le surplus.

Fait et jugé par M. Philippe GEOFFROY,président de section, président de la formation ; M. Denis BERTHOMIER, conseiller maître, Mme Catherine PAILOT-BONNÉTAT, conseillère maître, MM. Guy DUGUÉPÉROUX et Claude LION, conseillers maîtres.

En présence de Mme Carole H’SOILI, greffière de séance.

En conséquence, la République française mande et ordonne à tous commissaires de justice, sur ce requis, de mettre ledit arrêt à exécution, aux procureurs généraux et aux procureurs de la République près les tribunaux judiciaires d’y tenir la main, à tous commandants et officiers de la force publique de prêter main-forte lorsqu’ils en seront légalement requis.

En foi de quoi, le présent arrêt a été signé par

Carole H’SOILI

Philippe GEOFFROY

Conformément aux dispositions de l’article R. 142-20 du code des juridictions financières, les arrêts prononcés par la Cour des comptes peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation présenté, sous peine d’irrecevabilité, par le ministère d’un avocat au Conseil d’État dans le délai de deux mois à compter de la notification de l’acte. La révision d’un arrêt peut être demandée après expiration des délais de pourvoi en cassation, et ce dans les conditions prévues au I de l’article R. 142-19 du même code.